安然事件发生后，注册会计师行业的监管问题引起了美国各界的空前关注。其中，最为引人注目、对美国注册会计师行业影响最大的将是美国国会通过立法对注册会计师行业监管提出的改革要求。今年4月24日，美国众议院以334票赞成、90票反对的绝对优势通过了由众议院财务服务委员会主席、共和党人Oxley提交的第3763号法案《公司与审计的责任、义务和透明度2002年法案》(以下简称“3763号法案”)。6月18日，参议院银行委员会也以17票赞成、4票反对的结果，批准将该委员会主席、民主党人Sarbanes提交的《公众公司会计改革和投资者保护2002年度法案》送交参议院表决通过（以下简称“Sarbanes法案”）。这些法案将从法律制度上对美国注册会计师行业监管制度产生重大影响，美国注册会计师行业自律管理模式将因此发生历史性的改变。
一、美国众议院通过的3763号法案
(一)主要内容
3763号法案共分22个部分，分别涉及注册会计师监管、信息披露、公司管制、档案留存、分析师利益冲突、信用评级机构监管等内容。其中，注册会计师监管是最为主要的内容，规定的条款也最为详细，占该法案将近一半的篇幅。该部分主要内容如下：
1. 修改《证券交易法》，要求建立独立的“公共监管组织”。根据美国1934年《证券交易法》的规定(Section 10A)，上市公司财务报表必须经过注册会计师审计，并向美国证券交易委员会（SEC）报送。3763号法案对1934年《证券交易法》进行了修改，在“Section 10A”条款后增加了“10B”，要求建立一个“公共监管组织”（Public Regulatory Organization，简称PRO），在SEC的监督下，专门负责对执行上市公司财务报表审计的注册会计师进行独立的监管和惩戒。该法案规定，如果出现以下两种情况，SEC就应该拒绝接受上市公司的财务报表：（1）执行审计的注册会计师不服从PRO的监管制度；（2）注册会计师在最近的检查中被认为不符合审计上市公司财务报表的条件。
2. 美国SEC就成立PRO制定以下规范要求：
（1）PRO的董事会成员应由5人组成。其中：2人应持有注册会计师执照，并具有审计上市公司的最近经验；2 人可以持有注册会计师执照，但在进入该董事会前的两年内未曾在会计行业工作；另外1 人为不持有注册会计师执照的人士。
（2）PRO应具备以下能力：①能够要求和强制要求注册会计师及相关人员遵循该法案的条款、职业道德准则和专业能力准则以及PRO的其它规定；②能够审查注册会计师及相关人员的工作结果和执业质量；③能够审查可能损害注册会计师独立性的潜在利益冲突，如注册会计师与公司、公司董事会、高管人员之间的利益冲突。
（3）PRO应有权对注册会计师及相关人员进行惩戒。如认定注册会计师及相关人员不具有审计上市公司财务报表和其它财务报表的资格。采取惩戒措施前，应按程序对注册会计师进行检查，并为被惩戒人提供公平的听证机会。应该进行惩戒的行为包括：①注册会计师及相关人员违反行业独立性规则、职业道德准则或专业能力准则；②注册会计师及相关人员被SEC或法院认定违反了证券法律或法规；③注册会计师及相关人员执行的审计受到审计独立性损害的影响；④注册会计师及相关人员违反SEC根据3763号法案制定的规则，同时提供审计和有关咨询服务；⑤注册会计师及相关人员阻碍PRO的检查或对检查不予以合作。
（4）PRO应自筹资金，但资金的来源不能仅仅依靠注册会计师行业。
（5）PRO应公开披露其检查程序与方法，并接受公众评论。同时，PRO应建立相应程序以防范和减少组织内各成员的利益冲突，并能够解决这些冲突。
（6）PRO应建立相应程序将检查结果及证据通知有关的州会计委员会，并与州会计委员会进行商议。
（7）PRO应建立相应程序将检查注册会计师的结果及其涉嫌违反证券法规的情况通知SEC。
（8）根据SEC确定的方式，PRO有权签发传票进行调查、要求证人作证等。
3. 对同时提供审计和非审计服务的禁止。（1）SEC应修改现有相关独立性规则，禁止会计师事务所为审计客户提供以下两种非审计服务：一是财务信息系统设计与实施；二是内部审计。（2）授权SEC就注册会计师为上市公司提供的非审计服务是否影响独立性问题进行审查，并可对上述被禁止的非审计服务的清单进行修改。只要确实有利于保护投资者和公众利益，SEC在任何时间都有权修改现行的非审计服务的禁止清单。（3）SEC应就非审计服务审查的情况以及监管与立法建议等向众议院财务服务委员会和参议院银行委员会报告。（4）SEC应该修改现有的注册会计师收费披露要求，增加披露内容。
4. 对PRO的检查和听证程序的管理以及SEC对PRO的再监督程序的规定。该法案规定，PRO的检查过程及其结果应受保护，在SEC对其进行的审查未完成前或未得出审查结论前，不应外泄或用于联邦或州民事审判程序，也不受《信息自由法案》的约束而需要对外披露。SEC有权审查PRO的检查结论和所做出的惩戒决定，并有权确认、修改和解除PRO做出的惩戒决定。
5. 要求PRO就拟制定的规则或对现有规则拟进行的修改向SEC提出申请。SEC应将拟定规则予以公布，并向利益各方征求意见。
（二）各方的不同反应
美国总统布什在该法案通过的当天就发表声明指出，众议院迅速通过该法案是对美国8000万股民负责，并认为该法案包含了他3月份提出的“十点计划”中的三项核心原则，即向投资者提供更优信息，让公司领导人更加负起责任，建立更强且更独立的审计制度。
美国注册会计师协会(AICPA)也于4月24日发表声明指出，众议院通过的法案是对美国注册会计师行业监管制度的前所未有的最为严厉的改革措施，美国注册会计师行业虽然经历了110年自律管理的历史，但仍然感谢众议院通过该法案以重建投资者信心，并表示将通过实际行动与拟将成立的PRO通力合作。
但是，3763号法案也遭到很多的批评。一些民主党人和消费者联盟组织对此反应尤为强烈，认为该法案将权力和职责过多地授予了SEC，过于依赖自愿遵守，不可能充分地防止审计中存在的利益冲突。如民主党人John Dingell评论道：“简直是胡闹。这是送给注册会计师行业和那些对美国公众行窃的人的一份大礼。安然公司将会喜欢这个法案。”
二、美国参议院银行委员会提交的Sarbanes法案
（一）主要内容
6月18日，也就在美国联邦法院宣判安达信妨碍司法罪成立后的第三天，美国参议院银行委员会以17票赞成、4票反对的结果批准将Sarbanes法案提交参议院全体会议表决通过。据有关媒体报道，其主要内容包括：（1）成立一个5人公众公司会计监督委员会（Poblic Company Accounting Oversight Board），负责监督上市公司审计，并要求5名委员由SEC经与美国财政部、联邦储备委员会磋商后任命。5 名委员中至多2名来自会计行业，要求超过一半的委员能够代表公众利益。（2）5人委员会是在SEC监督下的一个独立的民间监管机构，通过SEC的授权，该委员会享有会计准则和审计准则的制定或审批权，并可通过惩戒措施执行准则。（3）要求注册会计师遵循严格的独立性标准，禁止注册会计师为审计客户同时提供9种非审计服务，其中包括簿记服务、财务系统设计、人力资源服务和法律服务等。如果非审计服务的收费低于审计客户所支付总费用的5％，在报经SEC批准后才可以作为例外情况为审计客户提供。税务服务也只能在公司审计委员会批准的情况下才能提供。
Sarbanes法案与众议院3763号法案的区别主要有三点：（1）独立监管机构的组成不同。Sarbanes法案更加强调代表公众利益，要求至多两人来自会计行业，其余则由公众人士组成；而3763号法案则更加强调组成人员的会计专业背景和经验，要求必须有两人具有注册会计师执照，并具有最近的上市公司执业经验，还可再有两人持有注册会计师执照，只要求另外一人不能持有注册会计师执照。而且，Sarbanes法案要求SEC任命5名委员会委员时，必须与财政部和联邦储备委员会进行磋商，从而使该组织具有了更多的政府管理背景。(2)对会计和审计准则的制定和审批权的规定不同，Sarbanes法案要求新设立的独立监管机构制定或审批准则，而3763号法案对此未做规定。（3）对非审计服务的禁止范围不同。Sarbanes法案禁止向审计客户提供9种非审计服务，其覆盖面远远大于3763号法案的禁止范围。
（二）各方的不同反应
Sarbanes法案是由民主党推出，因此得到了绝大多数民主党人的支持。今年2月曾被安达信聘请进行事务所内部改革的美联储前主席保罗·沃尔克，以及SEC前主席阿瑟·利维特都公开表示支持该法案，此两人也都是民主党人。该法案也得到了部分共和党的支持，例如参议院银行委员会批准该法案时，17张赞成票中就有6张是共和党人（该委员会10 名共和党人中的另外4人投了反对票）。该法案还得到了代表消费者利益的工会组织的欢迎。
但是，不少共和党人仍极力反对出台这一法案，其中包括现任SEC主席哈维?皮特，他一再强调反对对注册会计师行业进行激进的改革。
AICPA也发表声明，反对出台该法案，认为该法案将非常有害于中小事务所，将导致官僚主义对行业管理的干涉，也将使注册会计师行业面临更多的会计诉讼。
从目前的情况分析，参议院表决通过Sarbanes法案的可能性相当大。Sarbanes法案一旦由参议院通过，参议院将与众议院组成一个联合委员会，协调两个法案的差异和执行问题。比较而言，参议院的法案不仅更加激进，其法律效力也高于众议院的法案。因此，美国注册会计师行业将紧密关注这一法案的进程。
三、几点分析
以上两个法案，对注册会计师行业监管制度产生的影响将是多方面的，但最主要的将体现在行业自律制度和非审计服务范围这两个方面。
（一）对美国注册会计师行业自律制度的影响
两个法案都不约而同地要求建立一个新的独立的注册会计师行业监管机构，这无疑将对美国注册会计师行业监管制度产生划时代的影响。甚至有人认为，这标志着美国注册会计师行业自律制度的终结。
对于美国的行业自律制度，主要有两种认识。一种认为，1887年美国注册会计师协会成立，标志着美国注册会计师自律制度的建立；另一种观点则认为，1977年公众监督委员会（POB）的建立，才是美国注册会计师行业自律制度得以建立的真正标志。实际上，前一种观点是广义上的自律制度，包括质量监管、准则执定、资格认定、考试准入、后续教育等；后一观点则是狭义上的自律概念，仅指行业自律性执业质量监管制度。
20世纪70年代，美国出现了自30年代经济危机以来最为严重的一系列重大审计失败案，引发美国国会参众两院在1977和1978年间，就如何加强注册会计师行业监管、切实保护公众利益等问题举行了一系列的听证会。其中，参议院“Metcalf附属委员会”举行的听证会为注册会计师行业的监管模式提出了两种改革方案：一种是专门成立一个政府部门，负责监管注册会计师行业；另一种建立适当的注册会计师行业自律监管制度。在这种情况下，AICPA为了避免政府部门对行业监管的全面介入，向国会提出了允许注册会计师行业实行自律监管的要求。AICPA为此建立了一整套的自律监管机制，特别是成立了公共监督委员会（POB），代表公众利益监督AICPA上市公司业务部（SECPS）的工作，对注册会计师的独立性和审计质量进行监督和检查，如监督由SECPS执行的同业互查等。这种以POB为代表的行业自律监管模式最终得到了美国国会和SEC的认同，也平息了注册会计师行业面临的信任危机，避免了行业管理的政府介入。可以说，POB的成立是美国注册会计师行业自律监管制度的一个重要的里程碑，POB也成为美国注册会计师行业自律制度中的标志性组织。美国原国防部长Laird、现任财政部长O’Neill、FASB原任主席Kirk都曾担任过POB的主席或副主席，POB最后一任主席Bowsher也曾任美国审计总长。
POB成立后，直到安然事件发生前的25年里，美国注册会计师行业度过了一段相对平静的岁月。但安然事件的突然爆发，暴露了美国以POB为代表的自律监管制度的严重缺陷。如今年3月19日，POB公布了一份题为《改革之路》的报告，对25年来美国注册会计师自律监管制度进行了深刻的自我解剖和系统总结，指出现有监管模式主要存在以下问题：（1）POB的经费来源是通过AICPA从所监管的会计师事务所筹集，因此POB并不能实质上独立于注册会计师行业。AICPA以及“五大”会计公司等甚至将POB视为行业的“盾牌”，而不是独立的监管机构。（2）现有的监管制度并不能做到及时有效。如AICPA上市公司业务部质量控制调查委员会在调查会计师事务所时，通常不能对个人进行调查，也不能查阅工作底稿。因为AICPA没有签发传票和强制作证的权力，所以调查者只能依赖于被调查者的合作。（3）同业互查制度并不能有效发挥作用。（4）近几年来，美国注册会计师行业与SEC的关系过于紧张，AICPA利用其影响削弱了SEC对注册会计师行业的监督作用。（5）AICPA和“五大”对POB的支持不够。2000年POB根据SEC的建议准备对会计师事务所的独立性问题展开检查，而“五大”却因此威胁要削减对POB的经费支持，从而导致POB检查计划落空。今年5月份，美国审计总署也专门针对注册会计师行业的自律监管制度向众议院提交了报告，指出现有的注册会计师行业自律监管制度存在以下主要问题：（1）各种自律监管机构中缺乏足够的公众代表；（2）各种自律监管机构缺乏统一的领导；（3）SEC与注册会计师行业自律监管机构间缺乏有效沟通；（4）惩戒制度不够及时和有效；（5）不同会员团体对AICPA的利益要求分岐较大。
安然事件发生后，由于对现有的注册会计师自律监管制度的强烈不满，美国社会各界要求进行改革的呼声非常高涨。这种声音不仅来自社会公众、投资者，也来自美国政府和国会等。如SEC主席哈维·皮特在今年1月份就提出，要建立一个独立的注册会计师行业监管机构，即公共会计责任委员会（Public Accountability Board）；美国总统布什在3月7日的一次演讲中，也主张建立一个新的独立监管机构，在SEC的监督下负责监管注册会计师行业，享有监督、调查、处罚的权力，确保注册会计师行业遵循最高的职业道德准则。在这种情况下，POB主席Bowsher宣布了3月底前解散该组织的决定。
虽然POB的解散与上述两个法案并无直接关系，但法案以法律的形式要求SEC建立完全独立于注册会计师行业的监管机构，则明确预示着美国注册会计师行业25年来以POB为代表的自律监管制度将被一种新的监管方式所取代。不过，上述两个法案都未将行业的资格认定、考试准入、后续教育等内容纳入其中，3763号法案更未将准则制定考虑在内。因此，从广义上来理解，并不能说这两个法案终结了美国的注册会计师行业自律制度。从目前的分析可以看出，按照这两个法案重新建立起来的美国注册会计师行业监管制度，将是独立监管与行业自律相结合、政府适度介入的一种全新模式。
（二）对注册会计师非审计服务业务的影响
安然事件后，注册会计师非审计服务问题也成为人们关注的一个焦点。很多人认为注册会计师提供非审计服务会影响审计独立性，因而要求禁止注册会计师提供非审计服务（特别是对审计客户）。但也有不少人认为，非审计服务并不影响审计独立性和审计质量，禁止注册会计师提供非审计服务将对注册会计师行业产生不利影响。
美国总统在3月7 日提出的“十点计划”中，也谈到了对注册会计师非审计服务的看法。他认为，有些非审计服务只能由注册会计师提供，有些非审计服务能够加强审计质量，不过对这些服务的收费绝对不能损害注册会计师的公正性。为此，他建议SEC为公司的审计委员会制定指南，指导审计委员会禁止外部审计师提供有损于审计独立性的非审计服务，并具体要求SEC禁止注册会计师为审计客户提供内部审计服务。
SEC主席哈维·皮特在此问题上比较谨慎，反对采取激进的改革措施。他在3月20日国会的听证会上主张，非审计服务与审计失败之间没有必然的联系，审计回避咨询服务将对审计质量产生消极影响。美国“五大”过去一直坚持认为非审计服务不影响审计独立性，但在安然事件后，迫于舆论的强大压力，也都已向外界宣布不再向审计客户提供信息技术咨询和内部审计服务，甚至原来坚持不拆分咨询业务的德勤会计师事务所也承诺要拆分咨询业务。
绝大多数的实证研究（包括安然事件后的实证研究）表明，非审计服务并不影响审计独立性。在众多的研究文献中，美国DeAngelo的研究最具有代表性，她认为：注册会计师的审计质量取决于两种概率，一是发现问题的概率（专业能力），二是注册会计师披露问题的概率（独立性）。非审计服务一方面可能增加注册会计师的客户知识，加强发现问题的能力，从而在独立性保持不变的情况下提高审计质量；另一方面也可能对审计独立性产生影响（加强或削弱）。如果非审计服务收费较高，注册会计师就可能因担心失去客户而与客户妥协，从而削弱审计独立性。但非审计服务也可能使客户更加依赖于注册会计师，从而减少调换注册会计师的可能性，增强审计独立性。相比之下，非审计服务对审计质量的影响往往是正面影响大于负面影响。
实际上，世界上各个国家对注册会计师非审计服务的监管政策往往也都表现出较大差异。如经合组织（OECD）20个国家中，英国、澳大利亚、加拿大、爱尔兰、卢森堡、荷兰、瑞典等都对非审计服务不做任何禁止。日本、丹麦、希腊、葡萄牙等也只对个别非审计服务品种做出禁止性规定。目前，只有法国、比利时和意大利等三国全面禁止注册会计师为上市公司客户提供非审计服务。
由于3763号法案也只禁止注册会计师为审计客户提供信息系统设计与实施、内部审计两种非审计服务，这种小范围的禁止受到了注册会计师行业的欢迎。但Sarbanes法案却要求禁止包括税务服务等传统服务在内的9种非审计服务，因而受到了注册会计师行业的极力反对。如果Sarbanes法案得以通过，无疑将为全世界树立一种全新的非审计服务监管模式。
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